С трибуны Госдумы все чаще слышатся призывы разработать «закон о законах» — документ, который будет четко регулировать процесс прохождения инициативы по всем инстанциям: от формулировки до подписи президента. «Все Выборы» спросили экспертов о том, как принимаются законы в России.
Кто может создать законопроект
В России четко определен круг лиц, которые обладают правом законодательной инициативы. Ст. 104 Конституции РФ гласит, что вносить законопроекты на рассмотрение нижней палаты парламента могут президент, Совет Федерации и его члены, депутаты Госдумы, правительство, а также законодательные органы субъектов федерации.
По вопросам ведения подобных инициатив это право также принадлежит Конституционному и Верховному судам. С 1992 года вносить законопроекты разрешили и прокурорам.
«Чаще всего законы вносят депутаты. На втором месте – правительство. На третьем по частотности – президент и субъекты федерации», — рассказал член Госдумы от «Справедливой России» Валерий Гартунг. По словам народного избранника, раньше активнее всего правом законодательной инициативы пользовались в правительстве.
«Но потом была введена оценка регулирующего воздействия – процедура, когда перед внесением в Думу законопроект вывешивается для общественного обсуждения, и все заинтересованные лица могут в интернете выложить свои замечания к нему. Понятно, что это было очень неприятно для правительства – все их ошибки, все лоббистские попытки, сразу же высвечивались и пресекались на месте. Поэтому в последнем созыве появилась практика, когда правительство вносит инициативы через депутатов», — отметил он. Политик пояснил, что администрация президента и правительства все непопулярные законопроекты «проталкивают» через народного избранника от партии большинства, чтобы отвести от себя весь негатив.
Как принимают законы в России
Инициатива проходит несколько важных этапов, прежде чем ее рассматривают члены Госдумы. Сначала на соответствие всем правилам и нормам, а также на актуальность рассматриваемой проблематики, документ проверяют профильные комитеты. Только после одобрения экспертов нижняя палата парламента приступает к изучению инициативы.
Решение комитета по поводу того или иного законопроекта формально имеет решающее значение, считает Гартунг. «Во всех комитетах большинство принадлежит «Единой России», поэтому решения комитета без одобрения этой партии быть не может. Таким образом, решение комитета – это формализованная позиция думского большинства. Но на практике, позиция комитета – это позиция правительства, так как председатель «Единой России» и правительства – это один и тот же человек – Дмитрий Медведев», — уверен парламентарий. Политик добавил, что повлиять на решение комитета может, например, председатель Государственной думы Вячеслав Володин: если он вмешается, позиция экспертов по поводу законопроекта может измениться.
Законопроекты принимаются в трех чтениях. В ходе каждого из них народные избранники в праве выносить на рассмотрение поправки к инициативе. Таким образом, у авторов документа появляется возможность доработать его перед принятием.
Для одобрения законопроекта чаще всего достаточно голосов большинства депутатов. Если речь идет о пересмотре статей Конституции, поддержать идею должны 2/3 народных избранников.
По итогам последних выборов 343 из 450 мест в парламенте заняли представители партии «Единая Россия». По мнению декана факультета социологии и политологии Финансового университета при Правительстве РФ Александра Шатилова, в такой ситуации оппозиция вряд ли сможет помешать продвижению какого-либо непопулярного законопроекта.
«С одной стороны, она находится в явном меньшинстве, с другой — является «конструктивной» и при этом раздирается внутренними противоречиями. «Взять хотя бы традиционный антагонизм между КПРФ и ЛДПР, претендующими на роль второй партии страны», — считает он. Эксперт выразил мнение, что «Единая Россия» вряд ли станет продвигать непопулярные инициативы в преддверии выборов президента, чтобы не подставить Владимира Путина и не пострадать за несанкционированные «наверху» действия.
После рассмотрения в Государственной думе, законопроект отправляется на изучение в Совет Федерации. Сенаторы могут вернуть инициативу на доработку, или одобрить. Последнее слово остается за президентом: глава государства должен поставить подпись под документом, чтобы тот вступил в силу.
Один законопроект – десятки авторов
Обычно инициативу разрабатывает небольшая группа парламентариев или экспертов. Тем не менее, со временем законопроект обрастает новыми авторами – это происходит по мере того, как документ проходит различные стадии одобрения в нижней палате парламента. При этом вовсе необязательно, что те, кто поставил подпись под инициативой, действительно принимали участие в ее разработке.
«Соавторы просто поддерживают законопроект концептуально. Нигде не прописано, сам депутат составлял закон или все пятьдесят его авторов его писали. А потом некоторые депутаты едут в регионы и отчитываются о напряженной законотворческой работе. В Челябинской области недавно на записи телепрограммы был случай, когда депутат-единоросс стал рассказывать о своем законопроекте, сам даже не до конца понимая, какие именно поправки в какой именно закон вносятся. Это говорит о том, что депутаты иногда присоединяются к авторству законопроекта, даже не разобравшись», — рассказывает Гартунг. Депутат уточнил, что иногда соавторство используется как дополнительная возможность повлиять на содержание законопроекта еще на момент его обсуждения в комитете.
По мнению Шатилова, некоторые народные избранники действительно зачастую не особо вникают в суть принимаемых инициатив и голосуют лишь по указанию фракции. «Если говорить честно, то в Госдуме есть как «стратегические» депутаты, непосредственно влияющие на принимаемые законопроекты, так и «кнопкодавы», — уверен он.
Курс на эффективность
Тенденцией последних лет в Государственной думе является проведение эффективной законодательной политики. Реформу этого процесса начали еще руководители прошлого созыва, продолжил ее Вячеслав Володин.
Особого внимания в этом отношении, как не раз подчеркивали в нижней палате парламента, заслуживает качество принимаемых законопроектов. В руководстве Госдумы стремятся создать имидж действующего и эффективного органа власти и пытаются отмыться от ярлыка «бешеного принтера».
Шатилов предположил, что добиться этого можно несколькими способами. Например, для повышения эффективности законодательной работы Госдумы можно привлечь интеллектуалов и экспертов в разных областях, в том числе из лучших вузов страны, а не только юристов. «Наше юридическое сообщество зачастую смотрит на политическую, экономическую и общественную жизнь весьма формально, нередко подгоняя действительность под свою правовую догматику. А это вызывает серьезные перекосы в деле управления страной. Поэтому, помимо юристов, как мне кажется, активнее надо задействовать интеллектуальный потенциал экономистов, политологов, социологов и, может быть, даже историков», — выразил мнение эксперт.
Гартунг считает, что главное – вернуть на поля Госдумы дискуссию. Парламентарий уверен, что это случится только тогда, когда у ни у одной партии не будет абсолютного большинства в Госдуме. «Во втором созыве, в котором я работал, когда впервые стал депутатом, как раз так и было. Бывало, что на комитете судьба законопроекта зависела от одного голоса. Когда Дума принимала решение по импичменту Ельцину, перевес был всего 3-4 голоса. Вот тогда была дискуссия. Да, скорость принятия решений была ниже, но и законодательных ляпов было намного меньше», — напомнил депутат.
